Commission Balladur : du meilleur au pire.

La commission Balladur, après de nombreuses auditions, a laissé filtrer ce week-end le contenu de ses 77 propositions qu'Édouard Balladur est venu présenter en personne au présivore Sarkozy.

 

J'ai travaillé sur la version donnée par Le Monde.fr, qui a l'inconvénient de n'être pas formellement une série d'amendements à la constitution, mais un conglomérat de voeux, de réflexions et d'amendements.

 

J'ai fait cinq catégories : bon, acceptable, à préciser, mauvais, inacceptable. 

 

1) Bon.

 

8. Nominations par le président de la République.

Introduire une procédure de contrôle parlementaire sur certaines nominations.

13. Interventions du président de la République dans les médias audiovisuels.

Prendre en compte ces interventions dans le temps de parole de l'exécutif.

18. Cumul des mandats pour les ministres.

Interdire tout cumul entre une fonction ministérielle et un mandat électif.

19. Ordre du jour.

Donner à la conférence des présidents de chaque assemblée parlementaire le pouvoir de fixer son ordre du jour.

20. Limiter à la moitié du temps de séance (contre la totalité aujourd'hui) la faculté pour le gouvernement d'imposer l'examen de textes ou débats préparés ou acceptés par lui.

25. Préparation des projets de loi.

Imposer des études d'impact préalables au dépôt des projets de lois, avec une procédure spéciale de contrôle par le Conseil constitutionnel. (Mais je me demande si cela ne devrait pas plutôt relever d'uneloi organique.)

74. Droits fondamentaux et contrôle de constitutionnalité.

Article 61. "Le Conseil constitutionnel peut, à l'occasion d'une instance en cours devant une juridiction, être saisi par voie d'exception aux fins d'apprécier la conformité d'une loi aux libertés et droits fondamentaux reconnus par la Constitution. Le Conseil constitutionnel est, à la demande du justiciable, saisi dans les conditions fixées par une loi organique sur renvoi du Conseil d'Etat, de la Cour de cassation, des juridictions qui leur sont subordonnées ou de toute autre juridiction ne relevant ni de l'un ni de l'autre." (l'exceptio d'inconstitutionnalité tranchée par le Conseil lui-même est une innovation nécessaire mais qui nécessitera une refonte de sa composition).

75. Composition du Conseil constitutionnel.

Appliquer à toutes les nominations au Conseil constitutionnel la procédure d'encadrement du pouvoir de nomination (…); tirer les conséquences de la juridictionnalisation des missions du Conseil constitutionnel en prévoyant pour l'avenir que les futurs anciens présidents de la République n'en seront pas membres de droit. (la première partie est obscure, la seconde raisonnable, les membres de droit du conseil n'ont été instaurés en 1958 que pour "caser" Auriol et Coty, les deux présidents de la IVe).

 

Trois propositions sont plutôt bonnes, avec réserves :

27. Rendre publics les avis du Conseil d'Etat sur les projets de loi. (Loi organique plutôt)

28. Soumettre pour avis des propositions de loi au Conseil d'Etat. (loi organique plutôt)

 

56. Disponibilité des parlementaires.

Interdire tout cumul entre un mandat parlementaire et une fonction exécutive locale. (redondant avec la proposition 18)

 

 

2) Acceptable.

 

1. Rôle du président de la République.

Article 5. "Le président de la République veille au respect de la Constitution. Il assure, par ses arbitrages, le fonctionnement régulier des pouvoirs publics ainsi que la continuité de l'Etat. Il est le garant de l'indépendance nationale, de l'intégrité du territoire et du respect des traités. Il définit la politique de la nation." (introduire cette réalité dans le texte est  logique)

2. Rôle du gouvernement.

Article. 20. "Le gouvernement [détermine et] conduit la politique de la nation.Il dispose à cet effet de l'administration et de la force armée. Il est responsable devant le Parlement dans les conditions et suivant les procédures prévues aux articles 49 et 50." (c'est le symétrique).

9. Droit de grâce.

Article 17. "Le président de la République a le droit de faire grâce après que le Conseil supérieur de la magistrature a émis un avis sur la demande."

10. Etat d'urgence et état de siège.

Article 36. "L'état de siège et l'état d'urgence sont décrétés en conseil des ministres. Leur prorogation au-delà de douze jours ne peut être autorisée que par la loi. Une loi organique définit ces régimes et précise leurs conditions d'application."

11. Article 16. "(…) Au terme d'un délai de trente jours, le Conseil constitutionnel peut être saisi par 60 députés ou 60 sénateurs aux fins d'apprécier si les conditions fixées au premier alinéa demeurent réunies. Il se prononce par un avis qu'il rend dans les moindres délais. Il procède de lui-même à cet examen après soixante jours d'exercice des pouvoirs exceptionnels et à tout moment au-delà." (il vaudrait encore mieux supprimer l'article 16).

14. Budget de la présidence de la République.

Prévoir la prise en compte de la totalité des crédits nécessaires à son fonctionnement et instituer un contrôle par la Cour des comptes de leur utilisation comme pour les autres pouvoirs publics constitutionnels. (remise en clarté des comptes, fin des emplois fictifs dans des ministères et génuflexion devant Séguin et sa cour des comptes, mais il faut veiller au respect de la séparation des pouvoirs, la cour des comptes relevant du judiciaire).

21. Article 48. " (...)Une semaine de séance sur quatre est réservée à la discussion des projets et propositions de loi. Un jour de séance est réservé par priorité à l'ordre du jour fixé par les groupes parlementaires qui n'ont pas déclaré appartenir à la majorité qui soutient le gouvernement (...)."

22. Article 48. "(...) Une semaine de séance sur quatre est réservée au contrôle de l'action du gouvernement et à l'évaluation des politiques publiques. Un jour de séance est réservé par priorité à l'ordre du jour fixé par les groupes parlementaires qui n'ont pas déclaré appartenir à la majorité qui soutient le gouvernement (...)." (mieux formulé ici que la récurrence du mot "opposition" plus bas).

23.Article 49-3.

Limiter la portée de l'article 49-3 aux seules lois de finances et de financement de la Sécurité sociale. (un premier pas vers sa suppression).

24. Procédure d'urgence.

Permettre aux Assemblées, par un veto conjoint, de s'opposer à l'usage de la procédure d'urgence.

31. Encadrement du pouvoir d'amendement du gouvernement.

Article 44. "(...) Le gouvernement ne peut introduire, par amendement à un projet de loi, de disposition nouvelle autre que celles qui sont en relation directe avec une des dispositions du texte en discussion ou dont l'adoption est soit justifiée par des exigences de caractère constitutionnel soit nécessitée par la coordination avec d'autres textes en cours d'examen au Parlement. Ces dispositions ne s'appliquent pas aux projets de loi de finances ou de financement de la Sécurité sociale." (le début constitutionnalise une jurisprudence très sage sr les "cavaliers" législatifs ; la suite n'est pas claire).

34. Nombre de commissions.

Permettre à chaque assemblée de constituer en son sein jusqu'à dix commissions permanentes, contre six aujourd'hui.

35. Présidences de commission.

Répartir les présidences de commission parlementaire à la proportionnelle des groupes.

37. Textes soumis au débat en séance publique.

Discuter en séance publique sur le texte issu des travaux de la commission, et non plus sur le projet du gouvernement. (j'ai failli classer ça dans mauvais, mais...)

38. Amélioration de la préparation des débats législatifs.

Article 42. "(...) En première lecture, la discussion d'un texte en séance ne peut intervenir qu'à l'expiration d'un délai de deux mois après son dépôt puis, dans la seconde assemblée saisie, à l'expiration d'un délai d'un mois à compter de sa transmission. Les dispositions de l'alinéa précédent ne s'appliquent pas si, à la demande du gouvernement, l'assemblée intéressée le décide." (on pourrait allonger les délais).

 

39. Transparence des travaux des commissions.

Article 33. "(…) Les auditions auxquelles procèdent les commissions instituées au sein de chaque assemblée sont publiques, sauf si celles-ci en décident autrement."

45. Questions au gouvernement : extension des droits du Parlement.

Prévoir l'organisation de plein droit de séances de questions au gouvernement pendant les sessions extraordinaires.

48. Le droit de résolution.

Permettre à chacune des assemblées de voter des résolutions dans tous les domaines (politique intérieure, extérieure et européenne). (mouais)

49. Europe : organisation du Parlement pour suivre les affaires européennes.

Constituer au sein de chaque assemblée un comité des affaires européennes chargé notamment d'un contrôle du principe de subsidiarité.

 

53. Politique étrangère et de défense.

Informer sans délai le Parlement de toutes opérations militaires hors du territoire national et soumettre à autorisation législative la prolongation de ces interventions au-delà d'une durée de trois mois.

54. Politique étrangère.

Tenir informées les instances parlementaires compétentes des négociations diplomatiques.

55. Politique de défense.

Porter à la connaissance des commissions compétentes les accords de défense.

64. Egalité du suffrage.

Instaurer une procédure impartiale de redécoupage périodique (tous les dix ans) des circonscriptions électorales pour tenir compte des évolutions démographiques.

66. Moderniser la composition du Conseil économique et social.

71. Justice : attributions du CSM.

Lui reconnaître une compétence consultative pour la nomination des procureurs généraux (et non plus seulement, s'agissant du parquet, pour les procureurs de la République et substituts).

72. Justice : saisine du CSM par les justiciables.

Permettre aux justiciables de saisir le CSM à titre disciplinaire. (j'ai failli classer dans mauvais, mais...)

76. Droits fondamentaux.

Instituer un défenseur des droits fondamentaux reprenant tout ou partie des attributions du médiateur de la République, du défenseur des enfants, du contrôleur général des lieux de privation de liberté, de la Haute Autorité de lutte contre les discriminations et pour l'égalité (Halde) et de la Commission nationale informatique et libertés (CNIL) et habilité à saisir le Conseil constitutionnel; permettre à toute personne de saisir directement le défenseur des droits fondamentaux. (je suis cependant partagé).

 

Trois propositions sont acceptables avec de fortes réserves : 

 

42. Contrôle : les moyens du Parlement.

Prévoir que la Cour des comptes assiste les assemblées parlementaires dans leur mission de contrôle et d'évaluation. (séparation des pouvoirs).

43. Créer au sein de chaque assemblée un comité d'audit parlementaire (…) chargé d'organiser les activités de contrôle.

65. Conseil économique et social.

Reconnaître au Conseil économique et social un pouvoir consultatif en matière environnementale. (réserves surtout parce que je suis surpris que ça ne soit pas déjà dans ses compétences, car ça devrait y être évidemment).

 

 

3) À préciser. 

 

3. Clarifier le rôle du premier ministre en matière de défense nationale.

 

7. Pouvoir de nomination.

Clarifier les compétences respectives du président de la République et du premier ministre en matière de nomination aux emplois civils et militaires.

26. Instituer un contrôleur juridique dans chaque ministère.

 

47. Contrôle de l'exécution des lois : le rôle des contrôleurs juridiques des ministères.

Permettre aux contrôleurs juridiques institués dans les ministères (cf. proposition nº26) de faire rapport aux commissions parlementaires sur l'exécution des lois.

 

60. Droits de l'opposition.

Permettre l'octroi de garanties particulières aux partis, groupements politiques et groupes parlementaires qui ne sont pas dans la majorité, en levant l'obstacle opposé par la jurisprudence constitutionnelle.

63. Actualisation du collège pour l'élection des sénateurs.

Mieux tenir compte de la démographie dans la composition du collège électoral sénatorial.

69. Justice : présidence du Conseil supérieur de la magistrature.

Mettre fin à la présidence du CSM par le président de la République et lui substituer dans cette fonction une personnalité indépendante. (qui va désigner cette "peronnalité indépendante" et sur quels critères ?).

70. Justice : composition du CSM.

Elargir la composition et ne plus faire du garde des sceaux un membre de droit.

73. Stabilité du droit.

Interdire les lois rétroactives hors motif déterminant d'intérêt général. (on dirait que cette proposition-là a été rédigée spécialement pour le "Nouveau Centre" ;-)) (en fait, il existe des principes en matière de rétroactivité, comme l'interdiction de la rétroactivité des lois plus sévères en matière pénale, et le libellé de la proposition devrait s'inspirer de celui d'un manuel de droit de 1e année). 

 

77. Pluralisme.

Créer dans la Constitution un Conseil du pluralisme reprenant notamment les attributions du Conseil supérieur de l'audiovisuel et de la Commission des sondages. (bien des dangers...).

 

 

4) Mauvais.

 

6. Président de la République et commissions d'enquête parlementaires.

Article 18. "(…) Le président de la République peut être entendu à sa demande par une commission d'enquête parlementaire."

12. Révision constitutionnelle.

Article 89. "(…) Lorsque le projet ou la proposition de révision a été voté par les deux Assemblées en termes identiques, la révision est définitive après avoir été approuvée par un référendum organisé dans les six mois par le président de la République (…)." (la suppression de la majorité qualifiée ne me paraît pas nécessaire, la révision doit demeurer une procédure lourde, ou alors être bien plus ouverte).

16. Cabinets ministériels.

Clarifier les conditions d'emploi de leurs membres. (ça n'a rien à faire dans la constitution).

17. Retour des anciens ministres au Parlement.

Permettre aux ministres de retrouver leur siège lorsqu'ils cessent d'exercer leurs fonctions gouvernementales. (c'est la IVe république, ça permet au distributeur de sucettes de fonctionner sans relâche, ce n'est pas digne pour notre activité publique).

 

29. Portée de la loi.

Permettre le vote de lois de programmation dans tous les domaines. (le retour de la planification, en fait ; on a besoin de moins de rigidités et de moins de dirigisme).

30. Respect des articles 34 et 37 de la Constitution.

Permettre aux présidents de chaque assemblée de déclarer irrecevables les amendements intervenants dans le domaine réglementaire. (ce n'est pas aux présidents de le faire, mais au conseil constitutionnel car il est l'arbitre de la répartition des compétences).

32. Droit d'amendement parlementaire.

Article 40. "Les propositions et amendements formulés par les membres du Parlement ne sont pas recevables lorsque leur adoption aurait pour conséquence soit une diminution des ressources publiques, soit [la création ou] une aggravation des charges publiques." (la formulation actuelle a fait ses preuves).

33. Organisation du débat législatif. Lutte contre l'obstruction.

Permettre à chaque assemblée de fixer, de manière concertée, une durée programmée des débats pour éviter l'obstruction. (rien ne doit brider l'activité parlementaire).

 

40. Commissions d'enquête.

Lever l'interdiction faite aux assemblées parlementaires de créer des commissions d'enquête sur des faits faisant l'objet de poursuites judiciaires. (séparation des pouvoirs).

41. Rôle du Parlement en matière de contrôle.

Inscrire dans la Constitution la mission de contrôle et d'évaluation des politiques publiques dévolue au Parlement en plus du vote de la loi.

51. Europe : contrôle des actes européens.

Etendre l'obligation de transmission au Parlement à l'ensemble des documents, projets et actes émanant d'une institution de l'Union européenne. (noyer les gens sous la paperasse est le meilleur moyen de leur faire perdre de vue l'essentiel ; de surcroît, c'est formidablement onéreux).

 

52. Europe : transposition des directives.

Utiliser les nouvelles procédures d'examen simplifié. (il ne faut pas brider le travail parlementaire).

 

57. Droits de l'opposition et commissions d'enquête.

Systématiser la pratique : un parlementaire de l'opposition rapporteur ou président de chaque commission d'enquête. (figer l'opposition est ne pas tenir compte de la réalité de la composition de l'assemblée).

59. Reconnaissance de la place de l'opposition.

Mieux représenter l'opposition dans les manifestations officielles. (je suis contre le statut de l'opposition).

61. Elaborer une charte des droits de l'opposition recensant l'ensemble des droits de l'opposition et garantissant les bonnes pratiques d'une démocratie parlementaire.

 

 

5) Inacceptable.

 

4. Elections. Sauf cas de désynchronisation des calendriers, organiser le premier tour des élections législatives le jour du second tour de l'élection présidentielle. (le second tour renforce la bipolarisation ; c'est en même temps que le 1er tour qu'il faut le faire, ou bien plutôt à mi-mandat).

5. Messages du président de la République au Parlement.

Article 18. "Le président de la République peut prendre la parole devant l'une ou l'autre des assemblées du Parlement. Son allocution peut donner lieu à un débat qui n'est suivi d'aucun vote. Hors session, le Parlement est réuni spécialement à cet effet (…)." (c'est Louis XIV).

 

15. Sélection des candidats à l'élection présidentielle.

Substituer au système actuel de parrainage une présélection des candidats par un collège de 100 000 élus. (scandaleux).

36. Rôle des commissions et organisation du débat législatif.

Permettre l'examen approfondi de certains textes en commission avec simple ratification en séance publique après explications de vote. (les petits partis ne sont pas représentés devant toutes les commissions, c'est donc une infraction au pluralisme).

44. Questions au gouvernement : extension des droits de l'opposition.

Accorder un temps de parole équivalent à l'opposition et à la majorité dans les séances de question au gouvernement.

46. Contrôle de l'exécution des lois en y associant l'opposition.

Instituer dans les commissions permanentes des équipes de contrôle de l'exécution des lois, composées d'un parlementaire de la majorité et d'un parlementaire de l'opposition. (pluralisme).

58. Donner à chaque groupe parlementaire le droit de demander la création d'une commission d'enquête par an. (pourquoi une seule ? la limitation est inacceptable).

 

62. Représentation des courants d'opinion à l'Assemblée nationale.

Introduire une part de proportionnelle pour l'élection des députés (vingt à trente sièges) pour assurer la représentation des formations politiques minoritaires. (ridicule : une liste qui "fait 20% aura 4 à 6 députés, même pas de quoi faire un groupe ! il fat élever la barre à 100 députés au moins élus à la proportionelle).

67. Droit d'initiative populaire.

Article 11. "(…) Un référendum portant sur un objet mentionné au premier alinéa du présent article peut être organisé à l'initiative d'un cinquième des membres du Parlement soutenue par un dixième des électeurs inscrits sur les listes électorales. La proposition des parlementaires est transmise au Conseil constitutionnel qui, après déclaration de sa conformité à la Constitution, organise la collecte des pétitions des électeurs et, après vérification de leur nombre et de leur validité, les transmet au Parlement. Si la proposition n'a pas été examinée par les deux assemblées parlementaires dans le délai d'un an, le président de la République soumet la proposition au référendum." (un dixième des électeurs = 4 millions de pétitionnaires, c'est beaucoup trop, rappelons que dans la constitution européenne, on parlait d'un million pour toute l'Europe, 500000 serait plus sage et juste).

 

 

Enfin, deux derniers points très particuliers :

 

50. Europe : élargissement.

Aligner la procédure applicable à la ratification des traités d'élargissement de l'Union européenne sur celle qui régit les révisions de la Constitution à l'article 89. (mais ça a au moins l'avantage de conserver le principe d'u référendum préalable à tout élargissement).

68. Procédure de révision de la Constitution.

Permettre à l'article 89 qu'en cas de refus de révision constitutionnelle par l'une des deux assemblées tandis que l'autre a adopté le texte à la majorité des trois-cinquièmes, il soit organisé un référendum de telle sorte que le peuple souverain soit appelé à trancher.

(faut-il effacer à ce point le bicaméralisme ? je crois que non). 

 

 

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